สวัสดิการขั้นพื้นฐาน บนเส้นทางสู่รัฐสวัสดิการ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

มติชน 6 ธ.ค. 50 - ย้อนไปสักสิบปีก่อน คำว่ารัฐสวัสดิการ ไม่ค่อยมีใครสักกี่คนพูดถึง "คนไทยไม่ให้ความสำคัญ" แต่ปัจจุบันคนไทยมีความสนใจในหัวข้อรัฐสวัสดิการและสวัสดิการสังคมเพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัดเจน

ในการประชุมวิชาการประจำปีของทีดีอาร์โอ (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย) เมื่อวันที่ 10-11 พฤศจิกายน 2550 ได้ยกหัวข้อรัฐสวัสดิการ และสวัสดิการขั้นพื้นฐานเป็นประเด็น เพราะว่ามีนัยสำคัญต่อภาครัฐ ต่อการคลังของประเทศ และต่อนโยบายของพรรคการเมืองที่กำลังหาเสียงแบบประชานิยม ก่อนจะเลือกตั้งวันที่ 23 ธันวาคม

ขอนำบรรยากาศการประชุมและหัวข้อการอภิปรายมาเล่าสู่กันฟัง ดังนี้ หัวข้อสัมมนาตั้งชื่อไว้หรูหราว่า "จะแก้ปัญหาความยากจนกันอย่างไร? แข่งขัน แจกจ่าย หรือสวัสดิการ?"

มีข้อคิดและหนทางเลือกของนโยบายหลายทาง คำว่าแข่งขันคงจะหมายถึงการอิงระบบตลาดแบบแข่งขันเสรีเพื่อช่วยคนจน ส่วนแจกจ่ายน่าจะหมายถึงนโยบายประชานิยมที่พรรคการเมืองใช้เป็นเครื่องมือหาเสียงในขณะนี้

ส่วนสวัสดิการนั้นหมายถึงการจัดให้มีสวัสดิการสังคมในรูปใดรูปหนึ่ง

"รัฐสวัสดิการ" (welfare state) เป็นตัวแบบหนึ่งที่มีตัวอย่างในแถบยุโรปหลายประเทศ หรือว่า "สวัสดิการขั้นพื้นฐาน" ให้กับประชาชนที่ขาดแคลนยากไร้และโชคไม่ดีเหมือนคนอื่นๆ เช่น พิการทางร่างกายหรือจิตใจ

บทความของ ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ตั้งโจทย์การวิจัยว่า ถ้าหากรัฐไทยตั้งเป้าหมายทำให้เป็นรัฐสวัสดิการตามแบบกลุ่มประเทศโออีซีดี รายจ่ายภาครัฐก็จะสูง-ขั้นต่ำๆ ก็จะต้องจ่ายงบประมาณประมาณ 4 แสนล้านบาทสำหรับรายจ่ายสวัสดิการ (หลายประเภทรวมกัน)

รายจ่ายนี้ในท้ายที่สุดก็มาจากภาษีอากร (ไม่ใช่ว่ารัฐบาลเป็นคนจ่ายสตางค์-เพราะความจริง "รัฐบาลไม่มีสตางค์" ทุกบาททุกสตางค์ต้องล้วงกระเป๋าของผู้เสียภาษีทั้งสิ้น ตามคำบรรยายของท่านอาจารย์ ดร.อัมมาร สยามวาลา ประธานทีดีอาร์ไอ)

แต่ถ้าหากไม่ตั้งเป้าหมายทะเยอทะยานมากนัก รัฐให้การช่วยเหลือแบบสงเคราะห์สำหรับคนจนซึ่งมีจำนวนลดลงจาก 9 ล้านคนเมื่อห้าปีก่อนถึงในปัจจุบันจำนวน 6 ล้านคน (targeting for the poors) ก็จะสิ้นเปลืองงบประมาณแผ่นดินไม่มากนัก เป็นหลักหลายพันล้านบาท (ขึ้นอยู่กับจำนวนเงินที่จะจ่าย สมมุติว่า 1,000 บาทต่อคนต่อเดือน ประมาณว่าเท่ากับเส้นยากจน ก็จะตกเป็นเงิน 6-7 พันล้านบาทต่อเดือน)

การวิจัยของ ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ยังได้รวบรวมข้อมูลรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมตามสภาพเป็นจริง (ปี 2549) รวมเบี้ยผู้สูงอายุ ผู้พิการ รายจ่ายหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า เงินสงเคราะห์ต่างๆ รวมกันเท่ากับ 180,038 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนเพียงร้อยละ 2.3 ของจีดีพี (GDP) ซึ่งค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับมาตรฐานของประเทศอื่น

แปลเป็นคำพูดได้ว่า รัฐไทยยังห่างไกลจากความเป็นรัฐสวัสดิการมากนัก

งานวิจัยของ ดร.วรวรรณ ยังชี้ความจริงที่ว่า สวัสดิการให้ผู้สูงอายุนั้น ส่วนใหญ่ให้กับข้าราชการเกษียณอายุ (เป็นเงิน 60,484 ล้านบาท เปรียบเทียบกับสวัสดิการให้ผู้สูงอายุทั้งหมดมูลค่า 68,635 ล้านบาท) ที่จุดนี้มีข้ออภิปรายเพิ่มเติมว่า เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุนั้นดูเหมือนว่ามาก แต่ความจริงนั้นเงินช่วยเหลือส่วนใหญ่ตกกับ "ข้าราชการบำนาญ" ส่วนน้อยถึงมือประชาชน สะท้อนถึงอภิสิทธิ์ชนของชนชั้นข้าราชการ ซึ่งเป็นประเด็นที่สามารถจะอภิปรายกันได้ว่า เป็นธรรมหรือไม่?

ถ้าหากประชาชนขอใช้สิทธิประชาชนบ้าง (ไม่จำเป็นต้องเท่ากับเงินบำนาญของราชการ) จะได้หรือไม่

ประชาชนมีสิทธิไหม

ในการประชุมครั้งนี้ได้แจกแฟ้มบทความประกอบด้วยบทความดีๆ เป็นเพชรเม็ดงามของการวิจัยหลายชิ้นที่น่าอ่าน ได้ความรู้ ให้ข้อมูลที่สะท้อนความลึกซึ้ง จึงเชิญชวนให้ผู้สนใจโดยเฉพาะอย่างยิ่งนักวิชาการที่สนใจนโยบายสาธารณะไม่ควรจะพลาด

ในงานนี้ยังได้เรียนเชิญปราชญ์ชาวบ้านหลายท่านเข้าร่วมแสดงความคิดเห็น เช่น ครูชบ ยอดแก้ว จากสงขลา คุณสามารถ พุทธา จากลำปาง คุณสงกรานต์ จากวัดโพธิ์ทอง จันทบุรี ซึ่งล้วนเป็นผู้นำชุมชน เป็นผู้บริหารกองทุนสัจจะออมทรัพย์และสวัสดิการภาคประชาชนจำนวนหลายคน

(ในจำนวนนี้บางท่านผมรู้จักและได้เคยไปเยี่ยมชมกิจการ ขอไปเป็นนักเรียนเรียนรู้วิธีการบริหารจัดการของกลุ่มและเกิดความประทับใจไม่รู้ลืม)

โดยภาพรวม ผู้เขียนชอบและประทับใจการจัดประชุมวิชาการประจำปี 2550 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยมาก แต่ถ้าถามว่ามีอะไรไม่ชอบหรือไม่ หรือรู้สึกว่าไม่จุใจก็มี

ประเด็นที่รู้สึกว่าขาดแคลนหรือมีความเข้าใจคลาดเคลื่อน คือนักวิจัยและนักวิชาการมองระบบสวัสดิการในเรื่องของการจ่ายเงินสวัสดิการของรัฐ ณ ปลายทาง คือให้กับผู้สูงอายุ ให้คนพิการ ให้คนจน ซึ่งเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นแล้ว หรืออีกนัยหนึ่งเป็น ex post risk management แต่เสนอบทวิเคราะห์ที่เสนอหลักประกันความเสี่ยงก่อนจะเกิดเหตุการณ์ ex ante risk management ยังน้อยไปหน่อย

และใช้มุมมองแบบ "บนลงล่าง" คือรัฐและนักวิชาการมองลงไปถึงประชาชนและกลุ่มต่างๆ อย่างไร

ณ จุดนี้ขอถือโอกาส "แจมดนตรี" ด้วย กล่าวคือ หยิบยกงานวิจัยนโยบายสาธารณะ "การคลังเพื่อสังคมและสุขภาพภาวะ" ซึ่งนักวิจัยจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยดำเนินการ ภายใต้ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สนับสนุนโดยมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ

ถ้าหากใช้วิธีวิเคราะห์กลับทางกัน คือ มองจากล่างขึ้นบน โดยศึกษาการออมและการจัดสวัสดิการของภาคประชาชนเป็นตัวตั้ง ศึกษาจุดแข็งและความสำเร็จของกองทุนที่สามารถระดมเงินออมได้เป็นเงินนับสิบนับร้อยล้านบาท รวมทั้งทั่วประเทศอาจจะเป็นหลักหมื่นล้านบาท รวมกองทุนบำนาญตามกลุ่มอาชีพในภาคเมืองซึ่งประกอบแรงงานรับจ้าง รับจ้างทำของ

ในขณะเดียวกันก็ไม่ลืมที่จะวิเคราะห์ "จุดอ่อน" ของกองทุนเหล่านี้ ซึ่งอาจจะเปราะบาง ไม่มีการบันทึกข้อมูลอย่างดีพอ ไม่สามารถจะกระจายเงินทุนและหาผลตอบแทนที่สูงนัก ยิ่งไปกว่านั้นมีความเสี่ยงที่อาจจะล้มครืนก็ได้ในอนาคต

(มีการวิเคราะห์ข้อมูลของ ดร.วรเวศม์ สุวรรณระดา และของผู้เขียนที่เก็บข้อมูลสมาชิกของกองทุนบางพื้นที่ในต่างจังหวัด ซึ่งพบปัญหาต่างๆ เช่น "ความไม่สมดุลระหว่างสมาชิกวัยทำงาน-กับวัยสูงอายุ และวัยใกล้แก่" ขณะนี้ไม่เป็นปัญหา-แต่อนาคตค่อนข้างแน่ใจว่าจะมีปัญหาหรือไม่ ไม่เชื่อลองทดสอบด้วยตัวของท่านเอง ปัญหาของความไม่สมดุลของ "เงินออมสัจจะวันละบาท" กับผลตอบแทนที่เป็นสัญญาว่าสมาชิกจะได้รับในอนาคต แต่ที่ไม่เป็นปัญหาในวันนี้ เพราะว่าสมาชิกส่วนใหญ่ยังอยู่ในวัยทำงาน แต่เมื่อวันหนึ่งเป็น "สว" (สูงวัย) ก็จะเกิดการถ่ายโอนจากคนทำงานให้ "สว" ภายใต้ระบบนี้เรียกว่า "เก็บเงินไปจ่ายไป" (Pay-as-you-go) ซึ่งมีความเสี่ยงที่จะไม่ยั่งยืน ล้มได้ง่ายถ้าหากว่าเกิดความผันผวนทางเศรษฐกิจ)

ในทางกลับกันเรา (อย่างน้อยก็กลุ่มเพื่อนผู้เขียนหลายคน รวมทั้ง ดร.วรเวศม์) ต้องการให้กองทุนสัจจะออมทรัพย์และสวัสดิการภาคประชาชน มีความเข้มแข็ง ยั่งยืน มีสมาชิกทุกวัย รวมวัยเด็ก-วัยทำงาน-วัยใกล้แก่-และ "สว" มี

ผลงานวิจัยที่ได้นำเสนอไปแล้วในที่ประชุมของนักเศรษฐศาสตร์ไทยประจำปี 2550 ที่มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เมื่อวันที่ 26 ตุลาคม 2550 ที่วิเคราะห์ว่ากองทุนภาคประชาชนอาจจะเผชิญปัญหาไม่ยั่งยืนทางการเงิน เมื่อสมาชิกเข้าสู่วัยสูงอายุ (เกิน 60 ปีและเริ่มจะ "กินบำนาญ" ของกองทุน) มีข้อเสนอเชิงนโยบายการคลังที่ผ่านการวิเคราะห์อย่างจริงจัง ใช้ฐานข้อมูลครัวเรือนและข้อสมมุติบางประการ พร้อมกันนี้มีข้อเสนอว่าภาครัฐไทย สามารถจะช่วย "เพิ่มพลัง" และ "กระตุ้นการออมภาคบังคับ" ในกลุ่มคนที่ไม่ใช่ภาคทางการคือเกษตรกร แรงงานรับจ้าง รับจ้างทำของ ทั้งในเขตเมืองและชนบท

ทางที่หนึ่ง คือ การออมพันธมิตร (partnership-ผู้สนใจโปรดอ่านหนังสือของศาสตราจารย์ Julian le Grand) หมายถึง ภาครัฐช่วยเติมการออมให้ประชาชน (บัญชีที่สอง) ตามผลคำนวณอัตรา 1 ต่อ 0.8 ก็พอ ชาวบ้านออมหนึ่งบาท รัฐช่วยเหลือ 80 สตางค์ (ความจริงเงินนี้ท้ายที่สุดก็มาจากภาษีอากร)

ทางที่สอง ถ้าหากรัฐจะช่วยกลุ่มออมทรัพย์ ออกพันธบัตรรุ่น "สัจจะออมทรัพย์พัฒนา" ที่ให้ดอกเบี้ยสูง (สูงกว่าอัตราตลาด) หมายเหตุ พันธบัตรนี้ขายให้เฉพาะกลุ่ม ไม่เปิดขายทั่วไป เพื่อเพิ่มช่องทางลงทุนให้กับกลุ่มกองทุนสัจจะฯมีผลตอบแทนเพิ่มขึ้น นี่ก็เป็นอีกมาตรการการคลังอีกด้านหนึ่งที่คิดแบบ "กลับทิศ" กัน ดังนั้น กองทุนแทนที่จะได้รับผลตอบแทน 3-4% อาจจะได้รับผลตอบแทน 7-8%

จริงอยู่รัฐขาดทุนเล็กน้อย แต่ว่ากำไรเกิดขึ้นกับกลุ่มออมทรัพย์และสวัสดิการภาคประชาชน เป็นกำไรให้ประชาชน ถือเสียว่าเป็นค่าจ้างรัฐจ่ายให้กับ "ระบบสวัสดิการมือที่สาม" (ซึ่งไม่ใช่เป็นแบบธุรกิจเอกชน และไม่ใช่เป็นแบบราชการ) ทางที่สามกองทุนเหล่านี้อย่าไปทึกทักว่าเป็นของรัฐ เพราะเขาก่อร่างสร้างตัวมาก็ดีแล้ว รัฐช่วยเติมพลังให้โดยใช้ภาษีอากร

สวัสดิการขั้นพื้นฐานของประชาชน เป็นสิ่งจำเป็น ผู้เขียนไม่ได้คิดไปไกลถึงขั้นรัฐสวัสดิการ และก็ไม่อยากจะเห็นการบิดเบือนเชิงนโยบายว่า กำลังสร้างยักษ์ใหญ่ที่ชื่อว่า "รัฐสวัสดิการ" พร้อมกับหาจุดตำหนิว่ารัฐสวัสดิการจะทำให้บ้านเมืองทำให้ฐานะการคลังล่มจม คนรวยจะต้องจ่ายภาษีเพิ่มขึ้น ความจริง ก็คือ ไทยยังห่างไกลจากความเป็นรัฐสวัสดิการมากนัก เปรียบเป็นตัวเลขว่า 100% เป็นรัฐสวัสดิการ

ระยะทางยังยาวไกล ในระยะ 100 กิโลเมตรที่จะก้าวไปนี้ ขณะนี้ของประเทศไทยยังก้าวไปไม่ถึงหลักกิโลเมตรที่ 10 เลย

ไม่ใช่เป็นความผิดของประชาชนหรอกที่เรียกร้องและต้องการให้มีสวัสดิการสังคมเพื่อประชาชน เพราะว่าระบบดั้งเดิมของเราไม่เป็นธรรม เรามีแต่สวัสดิการข้าราชการ มีสวัสดิการสำหรับแรงงานในประกันสังคม ถ้าจะมีข้อเสนอให้มีสวัสดิการพื้นฐานสำหรับประชาชน มันจะผิดตรงไหน

และก็ไม่ใช่เป็นความผิดของพรรคการเมืองที่จะทำนโยบายประชานิยม เพราะว่ามันเป็นสิ่งที่ควรจะทำและเป็นการเมืองแบบใหม่ที่ต้อง "ชูนโยบาย" ให้สัญญาประชาคมว่าเลือกไปแล้ว พรรคการเมืองจะไปทำงานผลักดันนโยบายสาธารณะให้ประชาชน

เพียงแต่เราควรระมัดระวังมิให้เกิดปัญหาวิกฤตการคลัง ไม่เป็นหนี้สินล้นพ้นตัว หมายถึงพรรคการเมืองในยุคใหม่ต้องมีข้อมูล ควรมีนักวิจัยทำงานวิเคราะห์นโยบายสาธารณะอย่างเอาจริงเอาจัง รู้ร้อนรู้หนาวกับปัญหาของประชาชน เพราะว่ามาจากการเลือกตั้ง (ถ้ามาจากการปฏิวัติรัฐประหารก็เป็นอีกอย่างหนึ่ง ซึ่งในแบบหลังนี้ รู้สึกชิงชังมาโดยตลอด ไม่เคยมีสักวินาทีเดียวที่เห็นด้วยกับรัฐบาลปฏิวัติ)

สังคมไทยเรายังคงจะไม่เดินไปถึงเส้นทางรัฐสวัสดิการหรอก

แต่ก็เห็นด้วยว่าถึงเวลาที่จะต้องยกเครื่องสวัสดิการขั้นพื้นฐานกันอย่างขนานใหญ่ ไม่สามารถจะปล่อยให้กำหนดข้าราชการที่ทำงานแบบ "เช้าชามเย็นชาม" อย่างแน่นอน พรรคการเมืองและฝ่ายวิชาการต้องช่วยคิดเรื่องสวัสดิการสังคมด้วย

จำข้อเขียนของ ศ.ยุพา วงศ์ไชย ได้ในหนังสือ นโยบายสวัสดิการสังคม ตีพิมพ์ในปี 2545 ความตอนหนึ่งว่า "ในระบบสวัสดิการสังคมของประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน เรามีปัญหาที่งานเราไม่เจริญก้าวหน้าเท่าที่ต้องการ เมื่อเทียบกับระบบสวัสดิการสังคมของประเทศอื่น ทั้งที่คนของเราก็มีศักยภาพเช่นเดียวกับคนของประเทศอื่น มีคนที่ทำงานด้านนโยบายไม่มากพอ ทั้งที่เป็นเรื่องสำคัญมากและการสังคมสงเคราะห์ในประเทศที่มุ่งเน้นบทบาทในการเป็นผู้ให้บริการเป็นส่วนใหญ่ และละเลยเรื่องอื่นๆ ซึ่งสำคัญต่อการพัฒนาตนเองและวิชาชีพของตน" (หน้า 31)

ศ.ยุพา วงศ์ไชย ทำงานด้านสวัสดิการสังคมมานานในยุคที่คนไม่ค่อยสนใจ จนกระทั่งท่านเกษียณจากราชการ ท่านอาจจะมีความรู้สึกท้อแท้ใจอยู่บ้าง

หวังว่าในช่วงเกษียณจากราชการ ศ.ยุพา วงศ์ไชย คงจะเห็นการเปลี่ยนแปลงนโยบายด้านสวัสดิการสังคมในทางที่ดีขึ้น เกิดความรู้สึกว่ามีกำลังใจ สิ่งที่เคยต่อสู้เรียกร้องในยุคที่ไม่มีใครฟัง เริ่มจะมีคนฟังและให้ความสนใจกันมากขึ้น

ความจริง ยังมีแนวคิดรัฐสวัสดิการที่เป็นเพชรเม็ดงามอีกชิ้นหนึ่ง คือ ข้อเขียน "จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน" ของ ศ.ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ อ่านเมื่อใดก็ประจำใจ อมตะจริงๆ